Staten og sparebankenes "mislige Virkninger"

Bankkriser og statlige reguleringer henger sammen. Omfattende liberalisering av regelverk har ofte vært etterfulgt av kriser, mens kriser gjerne etterfølges av innstramminger av regelverket.

Bilde av boken Lov om sparebanker

Bankkrisen på 1920-tallet kom i en periode med svært få reguleringer og ble raskt fulgt opp med betydelige reguleringer. Bankkrisene på slutten av 1980-tallet og den siste som startet i 2007-08 kom etter en periode med omfattende liberaliseringer, og har vært fulgt opp med krav om strengere reguleringer. Her skal vi undersøke om vi finner den samme dynamikken i reguleringene av norske sparebanker på 1800-tallet.

Allerede på slutten av 1700-tallet begynte en forsiktig liberalisering av den strengt regulerte økonomien i det dansk-norske eneveldet. Norske borgere og embetsmenn var blant pådriverne og gikk blant annet i spissen for å få oversatt den skotske filosofen Adam Smiths markedsøkonomiske manifest ”The Wealth of Nations”. Ingen annen bok bidratt mer til å legitimere fri markedskonkurranse med et minimum av statlige reguleringer. Og Grunnloven fra 1814 fikk en paragraf 101 der det står: ”Nye og bestandig indskrænkninger i næringsfriheden bør ikke tilstedes nogen for fremtiden.” Tiden som fulgte representerte et gjennombrudd for den klassiske, økonomiske liberalismen, til forskjell for det som i dag gjerne kalles nyliberalismen.

 Sparebankers forrettigheter

De liberalistiske ideene på 1800-tallet satte også sitt preg på statens forhold til den framvoksende bank- og finansnæringen. Først i 1924, midt under bankkrisen, fikk vi en særskilt lov som satte rammer for forretningsbankenes virksomhet. Samtidig kom det en egen sparebanklov, men da hadde sparebankene allerede vært underlagt myndighetenes lovgivning i 100 år. Starten var Lov ang. sparebankers forrettigheter av 20. juli 1824. Loven kom bare to år etter at Christiania Sparebank var opprettet som landets første. I 1823 kom det sparebanker i Bergen, Drammen, Skien (nedlagt etter et par år) og Trondheim.

Denne loven var imidlertid først og fremst ment som en støtt til sparebankene siden disse ble sett på som sosiale innretninger. Bankenes hovedoppgave var å motta og forente innskudd særlig fra arbeids- og tjenestefolk. Bestemmelsene i loven skulle bidra til at banken ble satt i stand til å forrente innskuddene. Viktigst var det kanskje at sparebankene fikk ta 5 prosent rente på pantelån, i stedet for de lovregulerte 4 prosentene. I tillegg fikk sparebankene fritak for bruk av stemplet papir til dokumentene sine, gitt lettelser i reglene for arrest i penger og effekter og en rekke liknende ”forrettigheter”.

Men det var også et lite regulerings- og tilsynspunkt knyttet til loven. Bortsett fra de allerede etablerte sparebankene måtte andre banker som ønsket å dra nytte av de nevnte fordelene få offentlig godkjenning for sine planer for banken. Det var riktignok fortsatt mulig å etablere sparebanker uten godkjenning, og noen gjorde det. Men de aller fleste sparebankene fikk sine planer og reglementer godkjent. På denne måten kunne myndighetene i noen grad påvirke sparebankenes drift og bankenes soliditet.

Nye reguleringer

I 1882 foreslo regjeringen til statsminister Christian Selmer å nedsette en kommisjon for å få utredet ytterligere lovregulering av sparebankene. Etter at myndighetene hadde godkjent sparebankenes planer var disse ”i hovedsagen overladt til sig selv”, noe som bød på ”liden eller ingen betryggelse mod misbrug”. At saken ble aktualisert skyldte blant annet en bekymringsfull statistisk analyse fra 1881. Analysen var utarbeidet av en jurist i Justisdepartementet, senere professor Bredo Morgenstierne.

Morgenstierne påpekt at sparebankene hadde ”opnået en overmåde fremragende plads i vort lands økonomi”. I 1881 var det godt over 300 sparebanker i landet. Men samtidige hadde disse bankene ”fjærnet sig på en noget foruroligende måde fra den tanke, hvorpå de oprindelig ere byggede”. Den sosiale dimensjonen ved bankene var ikke lenger så klar. Morgenstierne mente dessuten at det ”i mer end en henseende klæber mangler ved dem”. Og disse manglende hadde ikke unnlatt ”at vise sine mislige virkninger”. Problemet var særlig at det aller meste av sikkerheten i sparebankene var anbrakt mot personlig sikkerhet i veksler og vekselobligasjoner. Betydningen av panteobligasjoner og verdipapirer var stadig gått tilbake.

Ny sparebanklov og krisetider

Konstitusjonelle stridigheter mellom regjeringen og opposisjonen bidro til at det ikke ble opprettet noen lovkommisjon i statsminister Selmers regjeringstid. Men i 1886 la Venstre-regjeringen til statsminister Johan Sverdup fram et forslag til sparebanklov. Og da loven kom opp til behandling sommeren 1887 var landet rammet av økonomisk krise. Flere sparebanker hadde fått store problemer. Særlig rammet krisen skipsfarten. I Arendal gikk tre banker konkurs, hvorav to sparebanker. Sparebankene i Tromsø, Stavanger, Larvik, Holmestrand, Oddernes og Haugesund var blant dem som led store tap. De to siste måtte få hjelp av kommunene for å klare seg. 

Loven fra 1887 kan altså delvis sees som svar på krise og kritikk som skyldtes en til da svært liberal regulering av den stadig viktigere sparebanksektoren. Noen alvorlig krise var det imidlertid ikke snakk om, og noen streng lov ble det da heller ikke. Regjeringens forslag i proposisjonen om å oppnevne en egen tilsynsmann for sparebankene i Finansdepartementet, falt i Lagtinget. Den spennende debatten om dette skal vi komme tilbake til i en senere artikkel. Men loven slo fast at sparebankenes grunnfond skulle være minst på 2000 kroner, og det ble satte en stopper for at forstanderskapet i bankene kunne supplere seg selv. Innskyterne med innskudd på over 100 kroner skulle nå velge forstandere. Sparebankene ble i større grad en slags samvirkelag. Ikke minst viktig var at det måtte etableres en betryggende revisjonsordning.

Denne artikkelen sto opprinnelig i Sparebankbladet nr 1 2012 og er skrevet av Lars Thue